正确判断中国现在到底应不应该实行土地私有化,重庆、甘肃等9省市45个县共计收取社会抚养费28.12亿元

闽南网10月10日讯
不久前,中国在开征社会抚养费11年以来,首次对其管理、使用的审计情况进行公布,使得饱受争议的社会抚养费终于掀开面纱一角。

作者:简新华

9月18日,审计署发布审计报告显示,2009年至2012年5月间,重庆、甘肃等9省市45个县共计收取社会抚养费28.12亿元。其中,重庆5县最多,达9.25亿元,甘肃5县最少,为2745.81万元。

近几年,国内外一直有人认为中国现行的土地集体公有制存在许多弊端,或明或暗、或公开或私下主张中国应该实行土地私有化(主要是农地私有化)。中国现在或者将来究竟应不应该实行土地私有化?这是一个关系如何正确把握中国农村改革和发展方向、有效解决“三农”问题、保护农民利益、提高土地利用效率、合理推进工业化、城镇化和农业现代化、维持社会稳定和谐的重大问题,甚至涉及对中国根本经济制度和政治制度演进趋势的认知。要合理地进行改革的顶层设计和总体规划,不能不公开深入讨论清楚,求得正确的认识。我国《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”中国为什么不能搞私有化,土地私有化为什么是错误的、会产生什么样的后果,为什么土地私有化不是“三农”的根本出路、解决“三农”问题的途径是什么,怎样正确认识中国现行农地制度和经营方式的利弊及其演进的趋势等问题,特别需要从理论和实践的结合上予以正确全面的回答,作出有说服力的论证。

审计报告还显示,社会抚养费征收标准混乱,漏征、擅自挪用、截留款项等情况已是普遍现象。45个县向征收单位和计生部门违规拨付的社会抚养费,总金额约16亿元。

www.28111.com,“此次对社会抚养费的审计是一次摸底。”一位接近决策层的人士告诉《财经》记者,“从审计结果来看,各种问题还是比较严重的。今后社会抚养费的监管将趋于严格,但不会收归中央,短时间内也不会取消。”

土地私有制是指由私人掌握土地的所有权、经营权、处置转让权、收益权等完全产权的土地制度。所谓土地私有化,极端的说法就是所有土地都实行私有制,更多人的看法可能是指存在土地多种所有制的情况下主要实行私有制。本文理解的土地私有化是指农村土地(主要是耕地和宅基地)实行私有制的过程和结果。如果土地私有制不是主体,就不能说是土地私有化了。

征收社会抚养费众所瞩目,其征收标准、收取办法、资金监管和使用,甚至其本身是否应该废止,一直引来各界的关注和争论。在计生政策调整呼声渐高,放开二胎的传言流布的背景下,对于社会抚养费的审计也引发更多联想。

在人类社会发展不同的历史阶段,不同的私有制特别是土地私有制,在其兴起和发展的时期,都曾经促进了社会经济的发展,无论是奴隶社会早期和中期的奴隶主私有制,还是封建社会早期和中期的地主私有制,特别是资本主义社会的资本家私有制,都曾经带来生产力的新发展,有时甚至是巨大的发展。但是在这些社会的后期或晚期,私有制无不成为生产力进一步发展的桎梏,严重阻碍社会经济的发展,原有的私有制无不逐步被新的私有制取而代之。按照马克思主义的研究,资本主义私有制最终将会被社会所有制即公有制所取代。

一笔糊涂账

正确判断中国现在到底应不应该实行土地私有化(主要是农地私有化),首先需要明确,马克思主义经济学关于所有制和人类社会经济制度演进的大趋势的基本原理仍然具有科学性,并没有过时,以公有制为基础的社会主义和共产主义仍然是人类社会长远的发展方向。虽然私有制在包括中国在内的全世界,在相当长的历史时期内,还拥有存在的合理性,还有生命力,也具有不能完全替代的作用,但私有制必然存在的剥削、不公平、贫富两极分化、与社会化大生产矛盾等自身无法克服的根本性缺陷,决定了私有制不会是永恒的,不可能是人类社会的终极所有制形式,最终还是会走向消亡,被本质上能够消灭剥削、实现共同富裕和社会公平的,更好适应社会化大生产要求的,新的更先进、成熟、完善和优越的社会所有制或公有制逐步取而代之。

对于社会抚养费的全国总数,至今没有数据公布,国家卫生和计划生育委员会内部人士的估算为“几百亿元”。

正确判断中国现在到底应不应该实行土地私有化,还必须清醒地认识中国人口、土地和三农的特殊性。中国农村发展面临的突出矛盾和主要问题是:人地矛盾(人多地少)、小生产与大市场的矛盾、小规模分散经营与规模经济的矛盾、农业自然条件的弱质性与农民致富的矛盾、农业落后与现代化和全球化的矛盾、工业化和城镇化与三农问题严重的矛盾。中国的国情决定,中国的现代化(包括农业现代化)必须走具有中国特色的社会主义发展道路。

社会抚养费的前身是上世纪80年代初期的“超生罚款”,1994年改称为“计划外生育费”。2000年,中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。在2002年开始实施的《人口与计划生育法》中,赋予“社会抚养费”以正式的法律地位,同时开始实施的《社会抚养费征收管理办法》(下称《征收管理办法》),则对征收的标准、程序、管理作出更加具体的规定。

然而多年来,社会抚养费却是一笔糊涂账,因底数不清、标准混乱、用途不明等问题,屡屡遭到抨击。

无论是从中国历史的经验教训,还是从维护农民利益来看,土地私有化的主张都是错误和有害的。

2013年7月11日,浙江碧剑律师事务所律师吴有水向全国31个省级计生部门、财政厅(局)提出信息公开申请,要求公布2012年度社会抚养费收支及审计情况。

1.历史事实证明土地私有制并非万能。

一个多月内,吴有水收到来自北京、上海等17个省级计生或财政部门公开的2012年度社会抚养费征收总额超过165亿元。其他14个省份或未予回复,或回复称不能公开。

私有制不是万能的包治百病的灵丹妙药,土地私有化不是“三农”问题的出路。中国曾经实行了几千年的土地私有制,农村始终没有改变贫穷落后的面貌,农民始终没有富起来,长期陷入新朝代轻徭薄赋、均田兴农、经济发展→贪污腐败、苛捐杂税、横征暴敛、土地兼并集中、地主残酷剥削、贫富两极分化、民不聊生→农民起义、改朝换代的治乱循环之中。从总体和长期来看,土地私有制不仅没有让中国农民富裕、农村繁荣,相反,恰恰是中国近代贫穷、落后、挨打的所有制根源,这不仅是共产党领导土地革命和土地改革的原因,也是孙中山先生提出的三民主义、平均地权诉求的基本依据。这是谁也不能否定的历史事实。

随后,9月1日,也是《征收管理办法》实施11周年之时,京、鲁、粤、沪等地14名女律师“增援”吴有水,追问社会抚养费去向,并致信审计署询问是否属审计事项,同时向未公开的14个省份再次申请公开征收总额。

有学者认为,几千年的土地私有制始终没有改变农村贫穷落后的面貌、农民始终没有富起来的论断,不符合中国几千年灿烂辉煌的文明史。他们反驳说,怎么解释像“清明上河图”所描绘的兴旺繁荣、道不拾遗、夜不闭户的景象?封建制度的确曾经带来封建时代的经济繁荣,出现过所谓“太平盛世”的文景之治、贞观之治、康乾盛世。但是,封建社会某些时期出现的所谓繁荣,主要是封建王朝和地主阶级的富裕繁荣,对广大农民而言,至多不过是基本解决温饱问题,是谈不上富裕的。即使是在“清明上河图”描绘的“太平盛世”中,也可以看到,既有宏伟壮丽的宫殿,又有更多的简陋平房和茅草屋。

14名女律师之一的黄溢智告诉《财经》记者,审计署已对他们的申请给予答复,承认社会抚养费征收管理属于审计机关监督的事项,但审计署没有对全国社会抚养费组织过全面审计,不掌握各省市2012年度社会抚养费的全面情况。

还有学者认为,中国历代农民战争、社会动乱主要是政府官僚欺压鱼肉百姓造成的,不是土地兼并引起的,与土地的地主私有制无关。的确,土地兼并有可能主要不是民间土地买卖引起的,而主要是“政治性特权”掠夺造成的,但土地向官僚地主手中集中,难道不是普通农民日子难过、不满的基本原因之一吗?繁多的苛捐杂税、沉重的徭役负担、严刑酷法、横征暴敛、经济统制、穷兵黩武、吏治腐败、官僚地主的残酷剥削压迫,这一切产生的根源难道与封建地主官僚的土地私有制完全无关吗?

截至9月25日,未公开的14个省份中,黑龙江省和青海省也予以了回复,其中,2012年黑龙江省社会抚养费收缴了4294万元,青海省则是350.48万元。

2.土地私有化可能严重损害农民利益。

“加上这两个省,不影响大局,19个省市的总额仍是165亿元左右。”吴有水说,对未按照《政府信息公开条例》予以公开的其他省份将采取进一步措施,“可能会起诉,并会向县一级政府提出申请”。

中国人多地少、农村剩余劳动力数量庞大,在农业落后、工业化和城镇化提供的农民转移就业和居住条件有限、社会保障制度不健全的情况下,土地私有化会很快导致农民贫富两极分化,造成“三无”农民(无地、无业、无社会保障)大量增加,从而造成农民总体状况的恶化。解放初期,无地和少地的农民通过土地改革都分到田地,在中国历史上第一次真正做到了耕者有其田。但在人多地少、农业落后的情况下,天灾人祸、生老病死、劳力缺乏等原因使得不少农民不得不卖地救急求生,重新失去土地,又由于缺乏技能和就业机会而无法进城务工经商,只有再次沦为无地雇农或等待国家救助的穷人。这正是中国农村走向社会主义集体经济道路的重要原因之一。而且,分散的小规模的小农经济,无法独立抵御自然风险、市场风险、经营风险和家庭生活风险,难以开展农田水利等基础设施建设。在人多地少、工业化和城镇化水平极低的中国,农业合作化、集体化是唯一出路。虽然中国在农村合作化、集体化过程中存在过急、过快、过猛、经营管理体制不合理等严重缺陷,但合作化、集体化的大方向是不能全盘否定的。至于说目前已经存在的“三无”农民,主要是现行土地征用补偿制度不合理、社会保障制度不健全、农地非农化与农民非农化不协调等原因造成的,并不是土地公有制的结果。减少或消除“三无”农民的办法也只能是深化改革,完善土地征用补偿制度、社会保障制度,推进工业化和城镇化,为农村剩余劳动力提供更多就业机会,实现农地非农化与农民非农化的合理协调。

对于社会抚养费的全国总数,至今没有数据公布。国家卫生和计划生育委员会(下称卫生计生委)内部人士的估算为“几百亿元”,与吴有水得到的数字可相印证。

在基本实现工业化和城镇化,城镇化率达到70%,城乡统一、覆盖全社会的社会保障制度建立起来以后,中国农地私有化是不是就不会导致农民贫富两极分化、不会产生大量“三无”农民,是否就可以实行农地私有化了呢?我认为依然不行。因为在城镇化率达到70%时,中国人口也至少达到14亿,农村人口仍然还有4.2亿,考虑人口老龄化的影响,基本实现工业化和城镇化后的中国农村劳动力还有2.52亿。按照18亿亩耕地计算,每个农业劳动力平均耕地只有7亩。如果按照美国的农业现代化方式,建立以私有制为基础的家庭农场,搞农业规模化、集约化、机械化经营,中国的18亿亩耕地通过私有化、市场化集中到种田能人手中,只需要200多万农业劳动力就可以了。2.5亿农村剩余劳动力将成为无地农民,他们也不可能到私人农场去打工,因为务农的200多万农业劳动力中已经包含被雇用的农工。再加上工业化和城镇化已基本实现,城镇不可能再提供很多的非农就业机会,失地农民也难以大量进城务工经商,从而成为难以转移的农村剩余劳动力。他们到哪里去、干什么、如何生存?虽然他们不是“三无”农民而是“二无”农民(无地、无业),但数以亿计的“二无”农民长期靠社会保障过日子,社会保障负担得起吗?能够持续吗?又怎样致富?

一盘征管乱局

有学者提出,让农地私有化,使土地向种田能人手中集聚,再由他们雇用农民种地,进行规模经营和集约经营,大大提高农业劳动生产率,实现农村经济繁荣。问题是实行土地大规模集约经营的私人农场或种田能手雇用不了数量庞大的失地农民,更不谈私人农场或种田能手实行效率更高的农业生产经营的机械化、信息化、自动化、社会化,会大量减少对农业劳动力的使用和需求,私有化和农业规模经营解决不了大部分失地农民的出路问题。而且,农地私有化与资本私有化不一样。中国的资本私有化主要不是通过将公有资本分配给个人实现的,而是允许、鼓励民间投资和引进外资而形成的,资本也不是全部私有化,而是部分私有化,还有相当一部分资本是公有制的,以国有企业为主体的公有制经济仍然处于整个国民经济的主导地位。而农地私有化必须对所有农民一视同仁,将公有制的农地全部重新分配给农民个人,让每一个农民都能分配到同样数量的土地。这将使中国农村公有制经济完全变成私有制经济,造成多重严重的经济社会后果。

社会抚养费要纳入地方财政预算,一般来说,地方不敢公然返还给计生部门,但往往是交得多的单位可以向财政多申请一些经费,算是照顾。

3.土地私有化不能保证“耕者有其田”。

卫生计生委内部人士告诉《财经》记者,在北京、上海这些大城市,社会抚养费的收取相当严格,“查也查不出什么问题,但是县乡一级,尤其到农村,就比较混乱”。

“耕者有其田”就是种田者或务农者拥有自己的土地,耕种的是自己所有的土地。所谓“自己所有的土地”,可以是耕者个人或家庭拥有的土地,也可以是耕者共同所有的土地。耕者如果耕种的是别人所有的土地,包括租种别人的地或者被雇用到别人的土地上或农场里种地等,就是“耕者无其田”。几乎所有主张土地私有化的论者都认为只有土地私有化才能做到耕者有其田。而实际情况恰恰是土地私有制不能做到耕者有其田,甚至有可能使土地集中在少数不种地的人的手中,造成耕者无其田。中国几千年封建社会中许多农民少地或无地的历史事实就是明证。即使通过土地改革把地主的土地私有制转变为农民个人或家庭的土地私有制,也存在农民因为自然风险、市场风险、经营失败、人身家庭变故等原因而破产失地的现象。土地地主私有制中的雇农、佃农,以土地私有制为基础的资本主义农场或家庭农场中的农业雇工,都是耕者,都无其田;相反,土地耕者集体所有或共同所有的公有制却能保证耕者有其田,因为耕者耕种的是他们自己共有的土地,除了国家必要的合理的征用和有人非法剥夺的特殊情况之外,农民一般不可能失去共有的土地。

综合同一天公布的9份审计报告,可以看出一些共同的问题。

4.土地私有化不可能使大部分农民通过卖地致富。

首先,计划外生育人口底数不清,少报、漏报问题严重。45县少报计划外生育人口2.11万人,漏报1.42万人。同时,很多地方的征收标准不统一,自由裁量权偏大。此外,还有部分征收单位擅自减免征收金额。

实行土地私有化,的确使农民有了完全的土地产权,能够按照自认为最有利的方式自由使用、处置和转让,有人只从所谓“经济学常识”出发,认为土地私有化能够保障农民的合法权益,使农民得不到高额补偿就可以不转让,甚至能够要高价,通过卖地而致富。实际情况是,没有政府和制度的保证,分散、组织化程度低会使农民缺乏定价权和自由买卖权,土地转让价格不可能由农民说了算,甚至连转不转让都要受制于人;另外,远离城市和交通线,难以改变用途,使大多数农地的增值收益并不那么多。特别是中国农民人均土地少,大多数农民出售私有土地的收益不足以保证其生存,更谈不上发财致富。

卫生计生委人士表示,基层的确存在自由裁量的情况,“县里计生委的头头,他的亲戚可能就可以少交点”。

土地增值收益的分配必须考虑土地为什么会大幅度增值、如何兼顾相关利益者的权益、怎样才能更有利于经济社会的发展。土地能大幅度增值,主要是因为国家和其他投资者进行了“七通一平”(通路、通水、通电、通气、通邮、通讯、通航,平整土地)等基础设施建设、城镇建设和工商业项目建设改变了土地用途且增加了土地的需求,工商用地的经济效率远远高于农业用地,而主要不是由于农民改良了土地或改变了土地的地理区位而增值的。所以,土地增值收益必须在国家、相关投资者和土地被征用的农民之间合理分配,首先保证失地农民的合理权益,也要给国家和相关投资者必要的补偿或回报,使国家更有能力、投资者更有积极性进行基础设施建设、城镇建设和工商项目建设。目前征地拆迁方面最突出的问题是国家和开发商拿到的土地增值收益太多,失地农民获得的太少。造成这种状况的主要原因不是土地公有制,而是其他相关制度和管理存在缺陷,特别是征地制度和补偿制度不合理、不完善。解决的办法应该是深化改革征地制度,完善相关制度法规和严格执法,加强监督和管理,确定土地增值收益分配的合理原则和比例,真正保障失地农民得到应有的补偿。

正确判断中国现在到底应不应该实行土地私有化,重庆、甘肃等9省市45个县共计收取社会抚养费28.12亿元。跨省来看,此次接受审计的45个县中,重庆人均收取15520.13元,为最高,云南垫底,只有4314.38元,由此可见标准差异之大。如果比照此次未被列为审计对象的北京市,差距将更为悬殊,比如,海淀区的征收标准为每超生一人30万元。

5.土地私有化会使中国农民丧失最后一条保障线。

按照《征收管理办法》的规定,社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库,并纳入地方财政预算管理,“任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分”。

中国的农民在改革开放前后都为新中国的工业化、城镇化和经济发展作出过巨大贡献和牺牲,现在“三农”问题突出、农业还比较落后、农民收入低而且增加困难、农村比较贫穷,在这种情况下,建立农民的社会保障制度主要应该是政府的责任,不能长期靠土地、靠农民自己保障。但是中国有8亿农民(包括2亿多农民工),需要的农民基本社会保障基金是一个庞大的数字,短期内难以筹集起来,更何况现在政府财力仍然有限,所以在城乡统一的社会保障制度还没有建立起来的情况下,保持农地的公有制,农民一般不会丧失土地这一条最后保障线,使得农民在城镇务工经商失败以后,还有一条退路——回家种田。2008年国际金融危机发生时,数以千万计的农民工回流,若无地、无退路,后果将不堪设想!当时国外媒体预言中国要发生大动荡,结果基本平安无事。

但从审计结果看,截留、挪用社会抚养费的现象普遍。如重庆有6800余万元未按规定及时缴入国库。忠县财政局人为调整财政收入,将社会抚养费6797.87万元滞留到第二年才上缴国库。

有学者认为,保障农民本来就应该是政府的职责,要农民用自己的土地保障自己是要“以‘土地保障’代替社会保障、把国家的责任推给农民”。我认为,保障与社会保障是两个有区别的不同的概念。这里说的“保障”是指社会居民(包括农民)的生活(主要是生存)保障,即人们衣食住行、生老病死、婚丧嫁娶、教育、就业、收入等方面的基本需要的满足或保证,首先应该由自己个人和家庭来保障,然后才是社会保障,尤其是在个人和家庭自身无法保障的情况下,更是要由社会来保障。社会保障主要是政府的责任,政府应该努力建立全社会统一的合理完善的社会保障制度,但在这样的社会保障制度建立健全之前,人们还得首先依靠自己和家庭保障,农民还得以自己拥有或共有的土地作保障。

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